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上海的一小步(三)

作者/汪伟 原载新民周刊


  
   
户籍难题

   
    实行了50多年的户籍制度,根本特征是限制人口流动,尤其限制农村人口流入城市。在计划经济时代,人口是重要的生产资料,对人口的管理看上去是出于经济上的考虑。“盲流”一词----即“盲目流入城市”的简称----早在1952年就已经被发明出来,后来被用于专指那些自行到城市寻找工作机会的农村人口。从1950年代早期开始,中央政府就出台了密集的政令,对人口流动尤其是“盲流”严加管制。1957年后,管制措施日趋严厉。包括公安、铁路、民政、交通、商业、粮食、监察等部门被动员起来,“全面负责制止‘盲流’工作”,严令禁止城市用人单位从农民人口中招工,不准向“盲流”供应粮食,一经发现,即遣返原籍。不允许农村人口在城市乞讨也赫然见诸公文,更不要说让他们取得城市户籍了。
   
    其间,由于工业部门的“大跃进”引起劳动力不足,1950年代末从农村招收了不少人口进城务工,但随着“大跃进”的挫折和随之而来的饥荒,新增加的城市人口又大量被疏散回农村。在持续数年的饥饿时期,即便是逃荒引起的人口流动,也受到严格的限制。从某种程度上来说,这使得户籍制度超越了其经济属性,变成一种维持社会稳定的需要。
   
    户口与配给制捆绑,加剧了户籍制度的保守性。 城市里从1952年开始实施粮食配给制,此后配给制的范围又陆续扩大,到1970年代,几乎所有的生活物资和工作机会都有赖配给。在物资匮乏的时候,没有配给、没有工作就意味着无法生存。这成了维持户籍制度的最有力的工具。
   
    由于控制人口流动的目的之一是推行计划经济,后者在1970年代末被改革开放政策打破的时候,人口才重新开始了流动。法律并没有调整,这使政府获得主动,如果经济发展需要外来劳动力,受益于“盲流”创造的GDP的官员可以对其存在视而不见,如果治安恶化需要收紧管理,支撑户籍制度的种种法律仍然是惩罚“盲流”的直接依据。这种中国特色的弹性制度带来的恶果,在2003年的“孙志刚事件”中表现得淋漓尽致。
   
    在长达数十年的历史里,城市的排斥和“收容遣送”,是“盲流”必须面对的共同命运。专门针对“非法”迁徙而实施的惩戒措施具有残酷而坚韧的生命力,直到2003年,收容遣送才被废除。但更高层次的户籍制度, 20多年来虽然不时有改革的呼吁,但总是无法真正推行。
   
    户籍不再和物资配给捆绑在一起,转而和社会保障与公共服务捆绑。中国的农民缺乏养老保障,人均公共服务经费低下,而各地城市人口享有水平不一的社会保障和公共服务,这不仅阻碍农村人口进入城市,也妨碍了人口在不同城市之间的流动,还给了较发达地区的城市政府一个理由,使它们可以拒绝开放户籍。
   
    人力资源和社会保障部最近表示,在本届政府任期内,养老保险将实行全国统筹。也就是说,参保人将拥有自己的固定养老金账户,个人账户内的养老金和一部分统筹资金(占工资12%),将随着参保人的流动而转移。这也许能稍微缓解城市政府的担心。但即便社保全国统筹、自由转续,甚至将福利从户口上剥离,恐怕仍然难以打消城市政府对人口增加的恐惧。人口增加之后,需要更多的公共服务和工作岗位,政府担心的这会带来财政负担和治安问题。 (待续)(编辑:Shannon)



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