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上海的一小步(二)

作者/汪伟 原载新民周刊


  
   
上海的难题

   
    用“指标管理、总量控制”来形容当前上海的户籍制度,可谓最恰当不过。然而,这个事实并非由来如此。连续不断的移民曾经是这个城市成长的最大动力。上海开埠之前,仅有人口20万余,开埠和战乱导致人口急剧膨胀,至1910年,仅生活在这里的中国人就已经突破100万。这个人口急速膨胀的过程一直延续至1949年。这一年,上海总人口接近503万,成为中国第一大城市。
   
    出生地统计能够显示移民城市的特色。上海社科院副院长左学金说,到1947年为止,85%以上的上海人出生在外省市。移民源源不断进入上海,流动不仅是地域性的,也让那些能力出众者有机会跻身更高的社会阶层。只有从生存竞争中胜出,才能在城市中站稳脚跟。这保证了上海历史上持续的经济活力。
   
    所谓的户籍制度是1949年之后的10年时间里陆续成形的。这并非什么地方特色,而是中央政府源源不断出台的政治经济方针中最深谋远虑的政策之一。1951年,中国统一了城市户口管理制度;1955年,规定在全国范围内进行户口登记,1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》颁布,公布了常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度,由此确立起来的是城乡二元的社会管理体系。
   
    1949到1958年的这10年成了人口流动最后的狂欢,上海净增人口247万人以上,加之江苏省10个县于1958年划归上海,全市人口在1959年突破了1000万。自由流动和人口激增的历史至此戛然而止。在此后30年里,上海只经历了一次人口激增的时期。由于知青回迁和生育高峰等因素,上海人口在1980年代中期攀至1200万以上。“指标控制”成了大城市里延续至今的通行做法。1958年到1988年这30年里,上海每年新增的户口指标不到1万人。对一个千万人口的城市而言,这个数字显得微不足道。1988年之后又过了20年,到2008年底,上海共有户籍人口1371.04万人。
   
    为了吸引投资和拉动房地产业的发展,上海曾于1994年出台过“蓝印户口”制度。当时规定,投资达到一定数额,或者在上海购买住房的外地人,可以到上海落户,“排队轮候”成为上海居民,但户口本上加盖的是蓝色印章,以此与其他“正宗”户籍人口相区别。这一政策的吸引力一定超出了决策者的期望,希望通过买房或者办厂取得上海户口的人络绎不绝,以至于对“指标控制”形成了冲击。蓝印户口政策很快就在实际上停止了办理,并于2002年被居住证制度所取代。蓝印户口政策留下了一个历史遗留问题。大量持有此类户口的居民迟迟得不到落户指标,不能转成红印户口。
   
    封闭的户籍制度带来了诸多社会问题,首当其冲的是上海社保。户籍人口长期负增长和人均寿命上升,使得60岁以上的老人超过了户籍人口总数的20%,支取社保人口增加而缴费人口减少,上海将长期面对社保经费不足的考验。
   
    上海市委书记俞正声在上海“两会”期间透露,2008年上海的社保基金严重穿底,超过17%的财政资金被用于补贴社保开支,总数达到170亿元以上。
   
    如果不引入年轻人口以改变年龄结构,上海将长期受困于老龄化,60岁以上人口将于2030年增加到500万之多。届时上海老龄化程度将超过日本,社保透支的情况也将“越来越严重”。
   
    放宽外来人口落户的限制,将有利于老迈的城市年轻化,并缓解社保窘境。没有上海户籍的600万人常住人口中,80%以上年龄不足39岁,这与本地人口老化恰成对比。他们缴纳的社保费用将大大充实上海的社保基金。
   
    当然,外地人已经在为上海社保做贡献。上海要求企业为持有居住证的员工缴纳社会保险,其中包括养老、医疗和失业三部分。但即便他们在上海工作到退休年龄,也不能在上海领取社保养老金。法律规定,养老金只能在户籍所在地领取。当他们离开上海的时候,可以带走个人账户中的全部养老金(占工资总额8%)和少量统筹部分(占工资总额3%),占工资19%的社会统筹部分是贡献给上海的。
   
    人们对这种制度设计议论纷纷,但解决的前景却遥遥无期。上海的新政囿于受益面狭窄,目前看来既不能真正缓解人口老龄化的难题,也不能使现行制度公平化迈出大步。归根结底,上海社科院副院长左学金说,绕开中国的户籍制度进行的改革,要走的路还很远很远。440万居住证持有者面对的种种待遇,仅仅是不公平的中国户籍制度的一个缩影罢了。 (待续)(编辑:Shannon)



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